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关于深化我市水务一体化管理改革的调研报告
时间:2014-06-13 16:33:33   来源:
包头市政协专题调研组
 
    深化我市水务一体化管理改革,推进和完善水资源的统一管理,组建包头市水务(集团)公司,是市委、市政府根据我市水务工作实际,全面深化改革、推动可持续发展的重大决策。根据《市政协2014年度协商工作计划》,市政协调研组深入到涉水企事业单位,实地查看企业生产经营情况,了解企业在发展中存在的问题,广泛听取涉水行政管理部门及所属企业负责人、部分职工代表就我市深化水务一体化管理改革的意见和建议,并参考和借鉴国内多个地区的改革经验,形成了关于深化我市水务一体化管理改革的思路和建议。具体调研情况如下:
    一、目前我市水务管理情况
  (一)基本情况
    2000年8月市委八届第163次常委会议决定,对我市部分涉水事务管理体制进行改革,实现从工程水利管理模式向资源环境水利管理模式的转变,将地矿部门承担的地下水行政管理职能,城建部门承担的城市规划区地下水资源管理、保护和城市供水及城市防洪等职能划归新组建成立的包头市水务局。由于当时我市部分城市排水、污水处理厂建设正处在外资贷款中,暂未纳入市水务局管理,仍由市城建委管理。
    1.目前涉水系统国有企业情况
    ——包头市水务有限公司,承担水利基础设施项目的投融资和运营管理任务,从事授权范围内国有资产经营和水务资本运作,盘活水务存量资产及实现国有资产保值增值目标的相关业务。
    ——包头市供水总公司,由市城建委划归市水务局管理。主要承担我市除包钢厂区外城市居民、机关企事业单位的供水任务。
    ——包头市惠民水务有限责任公司,市属健康水工程项目(城市管道直饮水工程)建设运营企业。
    ——包头市排水产业有限责任公司,隶属于包头市城建委,主要从事城市污水处理、再生水生产及利用设施的建设、运行、维护和管理工作。
    2.涉水系统事业单位情况
    ——排水维护所,隶属市政工程管理局,主要负责所管辖青、昆两区的市政雨水、污水管线及附属排水设施的日常维护工作。
    ——泵站管理所,隶属市政工程管理局,主要负责市五区的外围污水、雨水泵站及泵站附近外网管线和附属排水设施的日常维护工作。
    3.资产监管情况
    2004年市国资委组建时,市供水总公司、市排水产业有限责任公司纳入了国资委的监管体系,2007年成立的包头市惠民水务有限责任公司也纳入了国资委的监管体系。国资委对这三户企业履行出资人职责,主要进行资产监管和统计,对市供水总公司开展经营业绩考核等监管工作。    
  (二)管理现状
    目前我市水务管理现状为:城市供水和水资源管理由市水务局负责,城市排水、污水处理、再生水回用由市城建委负责。
    1、城市供水情况
    中心城区供水设施主要由三部分组成,即城市公共供水系统、分散自备水源系统和健康水(管道直饮水)系统,总供水能力68.65万吨/日,2013年供水量47.37万吨/日,其中:
    公共供水系统:供水能力为51.3万吨/日,2013年供水量为43万吨/日。分散自备水源系统:供水能力为16.6万吨/日,2013年供水量为4万吨/日。健康水系统:2013年供水量为0.37万吨/日,受益人口153.44万人,占全市城区人口的78%。
    2、城市排水管网和泵站情况
    截至2013年底,已建成污水收集管网1410公里,建成雨水管网577公里,建成雨污泵站16座。
    3、城市污水处理情况
    截至2013年底,污水处理总规模33.5万吨/日。2013年污水排放量为28.2万吨/日,实际污水处理量21.2万吨/日。
目前,在建污水处理项目3个,建成后将新增污水处理规模18万吨/日,市区处理总规模达到51.5万吨/日。
    4、再生水利用情况
    截至2013年底,再生水供水总规模17.5万吨/日。当年再生水产量为13.4万吨/日,实际利用量5.1万吨/日,利用率38%,主要用于电厂冷却和城市绿化。在建再生水厂2座,建成后将新增再生水供水规模7万吨/日,总规模达到24.5万吨/日。
  (三)存在的主要问题
    目前我市水务管理中,由于供排水分属两个不同的主管部门,存在着以下矛盾和问题:
    1、“多龙治水”,管理低效。现行供排水规划和建设分属两个部门,很难做到统筹规划、互相衔接、相互匹配和同步实施,特别是供排水管网等市政基础设施建设往往不同步,如老旧小区二次管网改造,供水、污水管线不能统一规划施工;城市道路建设与供排水管网建设不同步;再生水回用管网建设尚未纳入城市基础设施建设规划,再生水回用率仅达到30—40%;致使全市水资源优化配置利用受到严重影响。
    2.投融资渠道不畅,水务市场多元化、多渠道投融资格局尚未形成。长期以来,水务资产经营管理分散,难以实现优化组合、规模化经营。涉水职能调整后,水务基础设施投资主体缺位的问题更加明显,原有的投资渠道没有了,新的投资渠道没有建立起来,水务基础设施建设对社会资金、外资以及金融资本的吸引力不强,水务融资建设能力不足。
    3、市场化水平低,产业化发展滞后。由于水务管理体制改革不彻底,供排水管理体制和机制既有待于进一步理顺,又较多地存在着行政依赖和政府包办的情况,公益性和经营性不分,市场化机制难以建立和发挥作用,致使国有水务企业其规模、效益、技术和管理都明显落后于包头的城市发展水平。
    4、价格和收缴方式不合理,企业运行困难。目前,我市执行的供水、污水处理和再生水价格均处于同行业较低水平。和呼市相比,呼市供水水源大部分为地下水,处理工艺简单,成本低,平均水价为2.35元/立方米,而我市供水水源85%为黄河水,处理工艺复杂,成本高,平均水价为1.95元/立方米,随着各类生产成本的上升,造成企业经营困难,仅市供水总公司2010—2013年就累计亏损12900万元。污水处理费居民部分由市供水总公司代收,非居民部分由市排水产业有限责任公司征收,因体制不顺,收缴率低,代征部分时常不能足额划转,影响企业正常运营。
    5、相关政策法规体系亟待完善。一些过去的行政法规和政策已经不能适应现状,急需修订完善。同时,需制定新的政策法规体系来保证水务一体化管理改革的有序进行。
此外,随着近年来一批新建项目陆续投入运行,水务专业技术力量薄弱问题日益明显,突出表现在高素质的管理、技术、维修人员严重缺乏,给企业运营带来一定困难。
    二、深化水务一体化改革的必要性和紧迫性
 (一)实行水务一体化管理是解决“资源性缺水”这一制约包头市经济社会可持续发展瓶颈的需要。我市属于严重缺水城市,人均水资源占有量仅为全国和自治区平均水平的16%,特别是城市规划区人均水资源量不足100立方米,仅为全市人均水资源量的25%,地下水资源更是极度稀缺。而我市常规水资源有限,黄河水受国家取水指标的硬约束,今后我市将主要依赖节水型社会建设、黄河水权转换和非常规水资源(即再生水和雨洪水)的利用。
 (二)实行水务一体化管理是合理开发利用水资源的需要。由于分部门的管理,造成我市在水资源开发利用上,一是没有体现优质优用、劣质低用的水资源开发利用原则,不能按照用水对象对水质的需求统一调配水资源;二是污水资源化利用率底,大量可利用的再生水直接排放,造成水资源的极大浪费。
 (三)实行水务一体化管理是改善城市水环境质量的需要。由于缺乏对水资源的统一合理配置,造成不能充分处理和利用污水资源,部分污水排入河道流入黄河,不仅破坏了我市主要河道的水环境功能,水环境承载能力减弱,而且加重了我市城市主要供水水源的污染,严重威胁到我市城市供水安全。
 (四)实行水务一体化管理是实行最严格的水资源管理制度的需要。2013年国务院下发了《实行最严格水资源管理制度考核办法》,制定了“严格控制用水总量过快增长、着力提高用水效率、严格控制入河湖排污总量”的水资源管理“三条红线”,明确了考核方法和考核目标。实行水务一体化管理改革,能够为我市贯彻落实水资源管理“三条红线”提供体制机制保障。
 (五)实行水务一体化管理是加快涉水基础工程建设速度的需要。实行水务一体化管理后,整合、重组全市城区的蓄水、供水、污水处理、再生水回用等涉水项目资产,构建涉水事务的一体化投融资和运营管理平台,以争取和筹集更多的建设资金,解决我市涉水工程建设资金短缺的问题。
    三、部分地区水务一体化管理改革经验
    深圳、沈阳和自治区巴彦淖尔市,都已实行了水务一体化管理改革,其模式为组建具有核心竞争力的大型水务集团,职能集自来水生产及输配业务、污水收集处理及排放业务、再生水回用、水务投资及运营、水务设施设计及建设等业务为一体;利用政府划拨的部分资产进行市场化运作,通过发挥投融资平台作用,进行资本扩张,实现投资主体多元化、资产资本化;同时市政府授予特许经营权,如巴彦淖尔市,水务公司拥有全市非农用水的经营权,河套灌区管理总局系统可经营的国有资产经营权,临河城市水系景观工程建设经营权和乌梁素海产业园区经营权。
    四、深化水务一体化管理改革的思路和建议
    通过深入调研和参考借鉴国内其它城市水务一体化管理改革的经验,调研组认为,我市深化水务一体化管理改革的总体思路应该是:完善和建立城乡水资源统一管理和涉水事务一体化管理模式,形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化水务投融资管理体制,逐步建立起全市水务投融资稳定增长机制。通过改革,最终建立与社会主义市场经济体制相适应、与我市经济社会发展相协调的水资源管理体制和运行机制。
  (一)组建市直属国有水务(集团)公司
    以市委十一届六次全委(扩大)会议精神为指导,全面落实市政府第32次市长办公会议决策部署,按照政企分开和涉水事务一体化的要求,以整合优良资产和优势资源、提高投融资能力、理顺职责关系为重点,组建具备投资、建设、运营、管理一体化的集团公司。集团受市政府委托,实施项目投资管理、资产收益管理和产权监管,承担水务资产经营和资本运作、盘活水务存量资产、实现国有资产保值增值职责。
  (二)改革和创新水务产业投融资体制
    水务集团成立后,应利用股份制融资;发行政府贴息的水资源保护建设债券;实行资产证券化,组建投资公司;启动民间资本投资水资源保护基础设施建设;BOT等方式。特别是,应积极争取与内蒙水利投资公司实现战略性合作,充分利用其在政策、信贷、规模、效益等方面的优势,合作开发建设我市重点水利工程。
  (三)加快水务设施建设
    通过改革创新投融资体制和理顺行业管理体制,多渠道筹集资金,加快水务设施建设步伐,提高城市水资源的综合承载能力,为包头市经济社会建设提供可靠的水务支撑。特别是作为城市基础设施建设的主管部门—城建委,还应继续加大城市给排水管网等市政基础设施的同步规划、同步建设力度,这样才能保证水务一体化管理改革的顺利进行。如,昆区金属深加工园区、九原工业园区,在开发建设时,城市供水管网与市政设施建设没有实现同步配套,企业只能使用地下水。
  (四)大力拓展再生水市场
    统筹考虑水资源优化配置,按照分质供水、集中就近原则,优先配置再生水,用以替代置换地下水、自来水。在供水方式上实行再生水联网供水,提高再生水供水的可靠性和供水能力。此外,发挥价格杠杆作用,合理调整地下水、自来水、再生水价格,使再生水价格具有比价优势,以利于再生水的推广使用。
  (五)提高企业自身发展能力
    通过将财政专项资金转化为市场资本投入,带动市场化、多元化融资,增强水资源优化配置能力和安全供水保障能力。按照政府购买服务的原则,每年对水务集团进行专项补贴(比照市公交集团),保证和增强企业造血能力,待企业盈利能力提高后,逐步降低或取消财政补贴。
  (六)确定政府特许授权政策
    授予水务集团包头市城乡区域供排水(再生水)特许经营权和融资建设涉水项目的法人资格,批准集团在授权范围内对已建成项目和即将建成项目进行资产重组、整合。授权水务集团在水利工程管理保护范围内参与土地一级开发,开发收益全部用于涉水项目和公益性项目的维护及补充资金缺口。
  (七)建立健全法人治理结构
    按照《公司法》和《企业国有资产法》等相关法律法规进行重组并制定水务集团章程。建立完善法人治理结构,健全决策、执行、监督机构,建立以董事会、监事会、经理层不同层次互为制约的议事决策监督机制。
  (八)加强国有资产监管
    水务集团是直属市政府管理的国有独资公司,市城建委、市水务局、市环保局等部门按各自职责范围进行行业指导与监督。同时实行偿债资金专户管理,接受国资委、财政、审计等政府职能部门监督。
  (九)积极稳妥推进改革
    组建水务集团过程中,涉及机构、资产、人员和管理职责等方方面面,必须以确保城市供排水生命线安全生产为前提,稳妥有序推进。同时在保持企业、事业单位性质和人员身份待遇不变的前提下,人随资产和单位职能整建制划转,保持人员、队伍稳定。
综上所述,深化水务一体化管理改革是经济社会发展的必然,是政府治理社会、管理城市所需。实践证明,水务一体化管理有利于提高行政效率,节约运营成本;有利于水资源统一规划和优化配置;有利于建立合理的水价机制;有利于实现国有资产保值增值;有利于水资源的节约和保护;有利于解决水资源短缺的问题。目前我市组建水务集团的条件已具备,时机已成熟,建立大水务运行机制已势在必行。但是,我们也应清醒地认识到,所有的改革并不是一蹴而就、一劳永逸的,只有不断深化改革才是解决问题的有效途径,因此改革是一个永恒的课题,只有勇于面对,大胆尝试,不断创新,逐步完善,才能适应我市经济社会发展的需要。