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科学规划引领 全面完成农牧区“十个全覆盖”目标
时间:2015-08-03 15:35:00   来源:
九三学社包头市委员会

    按照自治区利用3年时间全面开展农村牧区“十个全覆盖”工程的部署要求,我市从2014年起到2016年计划总投资60亿元,完成638个嘎查村的建设任务。届时,我市农村牧区基础设施建设和公共事业发展将明显提升,农牧民群众在住房、出行、子女上学、看病、养老等方面都将得到实惠。“十个全覆盖”是我市进一步缩小城乡差距、全面建成小康社会的有力抓手,而科学规划引领则是完成这一目标的有效保障和必要手段。
    一、我市“十个全覆盖”规划现状
    目前,我市涉及农村牧区“十个全覆盖”工程规划有《包头市城乡一体化规划(2012-2020)》、《包头市村庄整治建筑方案图集》、《包头市市区铁路沿线环境综合整治规划》和555项村镇级规划。此外,“十个全覆盖”工作开展以来,各旗县在工期紧、任务重的情况下,根据自身实际还编制了一些建设项目实施方案。这些规划编制对全市“十个全覆盖”工作的开展起到了一定指导作用。但在调研过程中我们发现一些与规划相关的现实问题,亟待解决。
    二、“十个全覆盖”工程规划中存在问题
    (一)全市“十个全覆盖”规划体系仍需完善和细化。
    现有市级层面规划与“十个全覆盖”工作实际不吻合,对“十个全覆盖”工作指导作用有限。第一,《包头市城乡一体化规划(2012-2020)》是从2010年起开始制定,而“十个全覆盖”工作是从2014年才开始实施,规划方案与目前建设实际不吻合,规划指导时效性不够强。第二,“十个全覆盖”内容涉及农村牧区危房改造、安全饮水、嘎查村街巷硬化、校舍建设及安全改造、便民连锁超市等,内容上更加具体细致,现有规划与“十个全覆盖”内容结合不紧密,规划指导针对性不强。第三,现有规划不包括 “十个全覆盖” 产业支撑、后续管理、资金问题等内容,规划指导的深度不够。  
    (二)各旗县区缺乏完善的规划体系。旗县区规划体系应包括总体规划、区域控规和专项规划。由于时间紧、任务重、缺乏专业指导等原因,有的旗县区仅制定了这三项内容中的一两项,规划在结构上不完整。有的旗县区规划虽然结构完整,但针对“十个全覆盖”中各个专项任务的专题规划不完整。此外,各地都较为重视工程建设部分,对产业支撑、后续管护和资金问题等内容涉及不多,内容上缺项,有些甚至不能称为规划,实际上只是建设项目实施方案。规划体系的不完善使基本建设缺乏规划依据。
    (三)各旗县区现有规划方案内容有待完善。第一,各旗县区现有的规划方案大多为单个镇(苏木)、行政村(嘎查村)规划方案,村与村之间、镇与镇之间缺少呼应,造成村域、镇域范围内建设成果各自为政、杂乱无章。例如,有的旗县区一个镇出现三到五种风格,晋商风格、中式园林风格、哥特式建筑风格、蒙元风格、新农村风格,造成视觉上的不协调,同时为后续产业发展形成合力增加了难度。第二,村镇规划建设与园区规划建设缺乏联系。“十个全覆盖”工作开展之前,各旗县区都规划了不少产业园区,应利用这次规划机遇统筹村镇与园区规划建设的联系。第三,各旗县区现有规划重点都放在镇、行政村上,个别农区自然村和牧区牧点没有列入规划,地域上存在盲点。自然村和还在围封禁牧的牧点是农村牧区组成部分,虽然由于现实困难不能同时实现“十个全覆盖”,但在规划上不能忽视,这不单单是规划在地域上的完善,还涉及到社会公平问题,民族问题等等。第四,有的规划忽视了与原有定位的结合,忽视了品牌效益。“十个全覆盖”虽然主要针对农村牧区基础设施、公共服务,但规划应重视与旗县区原有功能定位对接,更好地凸显各地特色,打造品牌。       
    (四)规划实施过程中显现的几个问题。“十个全覆盖”是民生工程,暖心工程,所以工程规划要本着实事求是、因地制宜、充分尊重人民意愿的原则,否则就会引起群众的误会和反感,滋生矛盾。现有规划过程中显现出以下几个问题应引起重视:
    1. 规划重视主体建设内容忽视相关配套内容。规划实施过程中存在以村容规划代替“十个全覆盖”建设规划现象,重视房屋改造、道路硬化等硬件工程,忽视水、电、气、污水处理、垃圾清运、村内治安、应急设施等配套内容规划和文化服务、产业发展、基层管理等软件内容规划,给后续发展遗留了不少问题。
    2. 部分地区住宅小区规划缺少特点特色。部分地区以住宅小区的规划代替农家院落规划,不但忽视了庭院经济和农村牧区生产生活习惯,还使村庄布局看起来千篇一律,千村一面。应在村庄布局、装饰装修方面增加地域文化色彩。村内文化墙建设上也应重视农村语言文化特点,尽量使语言浅显易懂,避免使用艰涩的古文,例如,部分村庄将文化墙和村约村规结合写成三字经,朗朗上口,特色鲜明,效果很好。
    3. 重视眼前建设轻视长远规划。在村庄规划方面有些地区规划方案存在限制今后发展的问题,例如,道路规划没有预留宽度,缺少垃圾处理设施等。产业规划方面有些地区没有产业专题规划,例如精品旅游规划等,有些地区没有为产业发展预留空间。在村庄布局方面有些地区没有注意行政村与自然村的平衡问题及过渡村的取舍问题。
    4. 住宅建设忽视实用性和农户的家庭支出能力。农村牧区生产生活方式与城市不同,他们往往是劳作与生活相伴,但有些规划不接地气,要求村民集中放置农具、集中在劳作区饲养家禽、家畜,忽视了村民原有的劳作习惯,给他们的生产生活造成不便。北方地区取暖期长,火炕的设置是科学和节能的,做一顿饭的灶火就能热起一盘火炕,这盘炕可以解决一间卧室的取暖问题,调研中发现有些地区要求拆除火炕,全部使用电暖气,既不实用又增加了农户的支出成本。
    三、以上问题产生的原因
    (一)思想认识问题。“十个全覆盖”规划是一种社会经济发展的综合规划,对改善农村牧区面貌、夯实农村牧区发展基础、推动城乡统筹发展具有重要意义。因此,规划要保证实效,眼光放长。目前,规划中显现出来的一些问题,一方面是村镇规划长期以来未得到足够重视的历史原因造成的,另一方面还是对“十个全覆盖”工作的意义认识不到位。认识问题是导致目前规划问题的主观原因。
    (二)时间和资金问题。一方面“十个全覆盖”工作涉及面广,一项工作需要联动配合的部门多,在时间紧、任务重的前提下,为规划预留的时间十分有限,基层为了能够如期完工只好边建设、边规划。另一方面,我市农村牧区基础设施建设薄弱,历史欠账多,旗县区财政困难大。在工程资金有限的情况下,个别地区只能缩减规划资金来保障工程正常开展。时间和资金问题是导致目前规划问题的客观原因。 
    四、建议:
    (一)提高思想认识,建立制度保障。全市范围内要加大宣传力度,提高对“十个全覆盖”工作重要性的认识,把科学规划放在战略高度来认识。在全市建立“十个全覆盖”规划执行保障体系,从制度上保障规划科学可行。建立层层分管责任制度,市级、各旗县区、镇(苏木)、村(嘎查)设专职干部负责,从人员上保障规划工作落实到位。建立问责机制,从手段上约束规划科学性和可操作性。
    (二)自上而下再次完善市域层面规划体系。“十个全覆盖”工作开展以来,市域层面的规划是由各地申报,全市统一汇总形成的,为保证规划体系的完整性和科学性,应自上而下再次完善规划体系。第一,要结合《包头市城乡规划(2012-2020)》和“十个全覆盖”工作内容,建立适用“十个全覆盖”工作总体规划,指导全市工作开展。第二,针对“十个全覆盖”具体工作内容建立市域层面的专项规划。第三,在市域层面上调整各旗县区规划方案,注重与相邻地区“十个全覆盖”工作的衔接,整合县域资源,梳理产业联系。总之,不能因地域限制,割裂“十个全覆盖”。最后,还要处理好与新农村建设的关系,与小城镇建设的关系,与“一带一路”建设的关系。
    (三)各旗县区进一步完善规划体系,制定切合实际、实施性强的规划。第一,各旗县区要完善总体规划、区域控规和专项规划。第二,在广泛征求群众意见的基础上立足实际,尊重民俗,着眼未来,分开阶段,统筹安排村、镇规划。对一些空心村、基础设施难以延伸覆盖的村,要下决心整合,防止出现重复建设;对已经列入规划、确需改造的村庄,努力实现高水平建设,还要为后续危房改造、设施改进预留空间。第三,注重村、镇之间及园区与村、镇之间的联系,几个镇之间要设立污水处理、垃圾清运场地等配套设施,还要为村域、镇域相互搭建产业发展平台。无论是行政村、自然村还是一些尚在禁牧的牧点都是农村牧区的组成部分,没有他们不能称为全覆盖,因此,一定要将这些地区列入规划,杜绝形成盲点。
    (四)将建设资金、产业支撑、后续维护管理内容均列入规划体系。第一,资金的来源、使用是规划中的重要内容,应将其列入规划,保证资金来源可持续性和资金使用严肃性。第二,各地要将产业支撑内容列入规划,各地可以根据实际预留集体经济发展空间,结合园区发展带动就业,打造地域性的文化品牌,发挥传统农牧业优势发展各自产业,开展错位发展。各地的产业规划要结合所在旗县区功能定位和自身实际,要有品牌意识,同时还要避免产业规划雷同、邻近区域竞争、产品同质化竞争等问题。第三,在规划中列入工程后续维护管理内容。应将工程后续维护资金来源、人员编制、方式等内容详细列入规划,确保工程长期效果。
    (五)做好工程质量安全监管规划。首先,以工程质量终身负责制为核心,实行严格的工程质量监督管理。建立纪检、审计、安监等部门参与的市、县两级联动巡查机制,围绕重大基础设施建设开展明察暗访。开设举报电话,畅通群众监督渠道。其次,对施工单位严格履行招投标机制,对没有施工单位的施工现场(如农牧民自己施工部分)要加强安全教育,提供安全培训。总之要提高群众参与度,严把工程质量关,确保安全优质工程。
    (六)结合“三严三实”活动,建立全市各委办局和各旗县区的联动机制,帮助旗县区解决规划中的实际困难。
    (七)为保证规划的科学性,各级规划应面向社会及专业人士广泛征求意见。规划制定完成后要利用媒体、听证会等有效手段向社会各界征求意见,要特别重视农牧民主体和专业人士的意见。此外,各级规划中要重视保留有纪念意义的旧民居和文物,留住历史,留住乡愁。
    “十个全覆盖”是一次乡村规划机遇,利用这次机遇做好规划,会使今后的农村牧区建设收到事半功倍的效果。同时,“十个全覆盖”也是一项长期工程,能否经受住“长期”这个挑战,关键要看是否有科学规划的引领。